Řízení státu za pomoci zákonů („vláda zákona“)

Právní řád, stát a strana

Nejdůležitějším rysem právního řádu, jak jeho zásady formuluje Si Ťin-pching, je legitimizace postavení komunistické strany nad institucí státu a nad zákonem. Toto pojetí formálně potvrdila novela ústavy ČLR z března 2018. Zatímco v předchozím znění se o vedoucí úloze KS Číny hovořilo jen v preambuli charakterizující čínské společenské zřízení v procesu historických změn 20. století, nově je zakotvena přímo v článku 1 ústavy jako „nejbytostnější rys socialismu s čínskými rysy“ (中国特色社会主义最本质的特征). Článek o vedoucí úloze strany se tak do ústavy ČLR vrátil poprvé od roku 1978. V důvodové zprávě k novele ústavy z roku 2018 bylo v souvislosti s touto změnou uvedeno:

Ústava v perspektivě toho, co je bytostným rysem socialistického zřízení, stanoví pravidla zachovávání a posilování vedoucí úlohy strany, což prospívá posílení vědomí vedoucí úlohy strany mezi vším lidem, efektivní realizaci vedoucí úlohy strany v celém procesu a ve všech aspektech práce státu a zajištění toho, že cíl společné věci strany a státu se bude vždy ubírat správným směrem.

Volání po právním státu

Absence transparentního právního řádu a vlády zákona v ČLR jsou témata, o nichž se vede debata od počátku období „reforem a otevírání se“ (1978). Položení základů právního státu bylo nezbytné pro příliv zahraničních investic a s nimi spojeného know-how, které v 80. letech nastartovaly čínský ekonomický zázrak a nakonec umožnily vstup ČLR do Světové obchodní organizace v roce 2001. Po „právním státu“ (čínsky fa č‘ 法治, dosl. „vláda zákona“, podle anglického „rule of law“) dlouhodobě volá občanská společnost a část odborné veřejnosti požadující stejná práva a možnost spravedlivého procesu pro všechny občany bez rozdílu, což by de facto znamenalo zrušení privilegovaného postavení komunistické strany nad zákonem. 

V době, kdy na konci roku 2012 přebíral funkci generálního tajemníka, Si Ťin-pching u části čínské veřejnosti budil očekávání, že přispěje k upevnění vlády zákona v ČLR, a tím potlačí korupci a zneužívání pravomocí stranickými funkcionáři. Tato očekávání se projevila v debatě o „konstitucionalismu“, počínaje známým případem novoročního úvodníku z ledna 2013 v progresivním periodiku Nan-fang čou-mo (南方周末, Southern Weekly) vycházejícím v Kantonu. Úvodník, který pod názvem „Čínský sen – sen o ústavě“ parafrázoval Si Ťin-pchingův slogan o čínském snu, byl sice cenzurován, ale v odborném tisku a na internetu se rozvinula debata o potřebě naplňovat práva a svobody formálně zaručené ústavou. Výsledky těchto debat byly shrnuty v tzv. Modrých knihách o právním státu (法治蓝皮书; The Annual Report of China’s Rule of Law) za rok 2013 a 2014 z nakladatelství Čínské akademie společenských věd. 

Vláda zákona s čínskými rysy

Debata se vyznačovala tím, že zatímco na straně zastánců konstitucionalismu se do ní zapojovali známí odborníci, odpůrci psali pod pseudonymy a část z nich byla napojená na obskurní think-tanky propagující militantní nacionalistickou agendu. Patřil mezi ně i Výzkumný ústav námořní bezpečnosti a spolupráce spojený s „neziskovým“ křídlem firmy CEFC později zmizelého čínského poradce prezidenta Zemana. Analýza čínského tisku a sociálních médií ukázala, že názory stavící se proti myšlence konstitucionalismu sice postrádaly autoritu známých osobností a odbornou úroveň, avšak získaly mnohem víc prostoru v médiích.

Formálně debatu ukončilo 4. plenární zasedání 18. ústředního výboru v říjnu 2014, které rozhodlo o nutnosti „vytvořit systém vlády zákona socialismu s čínskými rysy“ (中国特色社会主义法治体系). Ústřední výbor na tomto plenárním zasedání přijal Rozhodnutí o některých významných problémech ve všestranném prosazování řízení státu za pomoci zákonů (中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定), v němž představil sedm zásad, jak urychlit budování „socialistického státu řízeného zákony“ (社会主义法治国家). 

Rozhodnutí 4. pléna reaguje do jisté míry na požadavky občanské společnosti, když hovoří ve svém 4. bodě o potřebě „zajistit spravedlivou justici a zvýšit veřejnou důvěru v justici“, nicméně podstatu těchto požadavků adaptuje tak, aby zákon posílil, nikoliv oslabil výlučnou pozici komunistické strany. Z ústřední formulace „budování systému vlády zákona socialismu s čínskými rysy“ je patrné, že cílem není právní stát v běžném slova smyslu, ale vytvoření systému, který podřízenost soudů rozhodování stranických orgánů ukotvuje v zákoně, a tím tuto praxi legitimizuje. Jinými slovy, Rozhodnutí 4. pléna rezonuje s požadavkem veřejnosti respektovat ústavu, avšak radikálně reinterpretuje volání veřejnosti po ochraně občanů proti zvůli úřadů v duchu principů „vlády zákona“ (fa č’ 法治) a proměňuje ho v „řízení státu za pomoci zákonů“ (i fa č‘ kuo 依法治国, zkráceně rovněž fa č’ 法治) a to při plném zachování vedoucí úlohy strany. Toto pojetí „vlády zákona“ se pak stalo podkladem pro „všestranné řízení státu za pomoci zákonů“ (全面依法治国) jako jedné z tzv. Čtyř všestranností (四个全面), které utvářejí rámec socialismu s čínskými rysy v Si Ťin-pchingově nové epoše.

Tažení proti nezávislým právníkům

Jak vypadá řízení státu za pomoci zákonů v praxi, se projevilo počátkem července 2015, kdy se se na tři stovky právníků se zaměřením na trestní a lidská práva staly terčem vládních zásahů. Podle data události 9. 7. se této události přezdívá „Velký zátah 709“ (709大抓捕). Jen v prvním týdnu bylo zadrženo a vyslýcháno nejméně 159 lidí. Všichni pronásledování právníci byli známi pro svou práci s klienty, kteří čelili perzekuci v oblasti „náboženského vyznání, nuceného vystěhování a aktivit na ochranu práv“. Ředitelka projektu Human Rights in China Sharon Hom k těmto událostem dodala, že „hromadné zatýkání obhájců v první linii, jejichž úkolem je chránit práva, odhaluje pravou povahu politiky ‚vlády zákona‘ jako zbraně represe“.

Nesmí být pochyb o tom, kdo řídí stát

Projevem budování právního státu s čínskými rysy bylo již zmíněné posílení vedoucí úlohy strany v ústavě a ideové propojení myšlenky vlády zákona s výlučnou pozicí strany ve společnosti. V institucionální rovině koordinuje realizaci vlády zákona na čínský způsob v praxi Výbor ústředního výboru KS Číny pro všestranné řízení státu za pomoci zákonů (中国共产党中央全面依法治国委员会). Jeho cílem je „zdokonalit systém a pracovní mechanismy všestranného řízení státu za pomoci zákonů pod vedením strany a lépe implementovat základní strategii řízení státu za pomoci zákonů“ (健全党领导全面依法治国的制度和工作机制,更好落实全面依法治国基本方略).

Nejvyšší vedení KS Číny evidentně přikládá právní reformě mimořádný význam. V čele výboru stanul generální tajemník Si Ťin-pching a jeho zástupci se stali člen stálého výboru politbyra a premiér Li Kche-čchiang (李克强), Li Čan-šu (栗战书; v té době mj. vlivný tajemník sekretariátu ÚV a předseda kanceláře státního výboru pro bezpečnost) a Wang Chu-ning (王沪宁; v té době mj. vedoucí kanceláře Vedoucí skupiny pro celkové prohlubování reforem). Dnes jsou Li Čan-šu a Wang Chu-ning členy sedmičlenného stálého výboru politbyra, úzké skupiny, která v čele se Si Ťin-pchingem soustředí v rukou veškerou moc v zemi.

K dalšímu upevnění koncepce řízení státu za pomoci zákonů jako jednoho z klíčových aspektů dalšího směřování došlo v roce 2017 na 19. sjezdu KSČ, kdy Si Ťin-pching ve svém úvodním projevu formuloval základy své teoretické syntézy, která posléze vešla ve známost jako „Si Ťin-pchingovo myšlení“. Tehdy mj. prohlásil:

… všestranné řízení státu za pomoci zákonů je zásadní nutností a důležitou zárukou socialismu s čínskými rysy. Vedoucí postavení strany musíme implementovat ve všech procesech a aspektech řízení státu za pomoci zákonů, musíme neochvějně následovat cestu řízení socialistického státu s čínskými rysy, musíme zdokonalit socialistický právní systém vystavěný na ústavě, musíme vytvořit zemi řízenou za pomoci zákonů.

坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家

„Řízení státu za pomoci zákonů“ se následně objevuje v podobě konkrétních bodů, do nichž straničtí ideologové uspořádali hlavní zásady Si Ťin-pchingova myšlení. 

Právní stát jako bezpečnostní riziko

Z rozhodnutí nejvyšších stranických orgánů, z novelizace ústavy a dalších opatření je patrné, že v relativně krátké době v právní rovině došlo k dalšímu rozostření beztak tenké hranice mezi postavením KS Číny a státem. Zdůrazňování nutnosti posilovat vedoucí úlohu strany jako základ snahy modernizovat čínský právní systém vede k postupné legitimizaci a institucionalizaci v zákoně suverenity komunistické strany

Přes opakované projevy ČLR o transformaci v zemi s „vládou zákona“ by bylo chybou se domnívat, že se jedná o klasický případ „právního státu“ (Rechtsstaat), jak jej známe z kontinentální právní nauky. V kontextu ČLR je mnohem přiléhavější právě označení „řízení státu za pomoci zákonů“ (law-based governance), přičemž to je rámováno principem vedoucí úlohy strany. Se stejným odstupem je nutné vnímat leckdy až přehnanou oddanost ústavě projevující se v projevech představitelů ČLR, tím spíš, že ústava ČLR je dokument podléhající častým úpravám. 

Zájem KS Číny o konstitucionalismus je možné chápat jako účelové přivlastnění si požadavků veřejnosti na transparentní právní řád s cílem nijak neoslabit vedoucí úlohu strany. To dokládá také interní Oběžník o současném stavu v oblasti ideologie (关于当前意识形态领域情况的通报) z počátku Si Ťin-pchingova působení na pozici generálního tajemníka strany, známý pod názvem Dokument č. 9. O západním pojetí ústavního zřízení se zde hovoří jako o „zásadním ohrožení“, které „spočívá v tom, že proti sobě staví vedoucí úlohu strany a naplňování ústavy a zákonů“ a „odmítá vedoucí úlohu strany a ruší lidovou demokracii“. (宣扬西方宪政民主的要害, 在于把党的领导与宪法和法律实施对立起来,以西方宪政民主否定党的领导、取消人民民主.)

V rámci Si Ťin-pchingova myšlení však jde o víc. „Řízení státu za pomoci zákonů“ odpovídá jeho pojetí systematičnosti “spravování státu”. Si Ťin-pching usiluje vnést do dříve často arbitrárních procesů řád ve smyslu absolutní kontroly strany na základě formalizovaných a dokonce automatizovaných procesů. Právo, jak ho určuje Si Ťin-pchingovo myšlení, je nástrojem „vědeckého“ řízení společnosti za pomoci moderních metod. 

Ačkoliv strana vyžaduje, aby právo sloužilo jako nástroj k určování norem chování obyvatelstva, pro kontrolu sebe samé se obrací k výlučně vnitrostranickým nástrojům. Strana má na sebe podle Siho dohlížet sama prostřednictvím Ústřední disciplinární komise. To je další inovace Si Ťin-pchingovy „Nové epochy“ – za Teng Siao-pchinga a jeho bezprostředních nástupců v „období reforem“ mělo tento dohled vykonávat „veřejné mínění” prostřednictvím médií (舆论监督) a stát částečně oddělený od strany. Si oproti tomu soudí, že strana požívá plné suverenity (v Hobbesově smyslu slova) a žádné vnější nástroje kontroly nepotřebuje. Také proto nevládní organizace World Justice Project na svém žebříčku vlády zákona řadí ČLR na 88. místo ze 128 s celkovým skóre 0.48 z 1.00. 

Koncept řízení státu za pomoci zákonů tak na jedné straně pomáhá straně institucionálně upevňovat její vedoucí úlohu, na straně druhé je realizovatelný právě jen skrze vedoucí úlohu strany. Tyto pojmy je tak vždy nutné posuzovat v těsné souvislosti. V praxi to znamená, že se do ústavního, resp. právního řádu státu řadí vedle klasických zákonů i interní stranické dokumenty, oběžník či nařízení. Proto nelze v čínském kontextu hovořit ani o „právním státu“ (Rechtsstaat), ani o „vládě zákona“ (rule of law), nýbrž právě o „řízení státu za pomoci zákonů“ – konceptu, který je ušit na míru KS Číny a který je nekompatibilní se západními zásadami liberální demokracie. 

 

Literatura:

Bandurski, David (2013). „Why Southern Weekly Said No“. China Media Project (11 January 2013). Dostupné na: https://chinamediaproject.org/2013/01/11/why-southern-weekly-said-no/

Creemers, Rogier (2015). “China’s Constitutionalism Debate: Content, Context And Implications”. The China Journal 74: 91-109. 

Horsley, Jamie P. (2019). “Party Leadership And Rule Of Law In The Xi Jinping Era: What Does An Ascendant Chinese Communist Party Mean For China’s Legal Development?”. Dostupné na: https://www.brookings.edu/research/party-leadership-and-rule-of-law-in-the-xi-jinping-era/.

Klimeš, Ondřej (2015). „Strana nad zákon“. Orientace LN, 10. října 2015. Dostupné na: https://sinopsis.cz/strana-nad-zakon/

Qian Gang (2013). „The uncertain death of ‚constitutionalism‘”. China Media Project, 2.9.2013. Dostupné na: https://chinamediaproject.org/2013/09/02/the-uncertain-death-of-constitutionalism/.

Trevaskes, Susan (2018). “A Law Unto Itself: Chinese Communist Party Leadership And Yifa Zhiguo In The Xi Era”. Modern China 44 (4): 1-27.