Řízení státu za pomoci zákonů („vláda zákona“)

Právní řád, stát a strana

Nejdůležitějším rysem právního řádu, jak jeho zásady formuluje Si Ťin-pching, je legitimizace postavení komunistické strany nad institucí státu a nad zákonem. Toto pojetí formálně potvrdila novela ústavy ČLR z března 2018. Zatímco v předchozím znění se o vedoucí úloze KS Číny hovořilo jen v preambuli charakterizující čínské společenské zřízení v procesu historických změn 20. století, nově je zakotvena přímo v článku 1 ústavy jako „nejbytostnější rys socialismu s čínskými rysy“ (中国特色社会主义最本质的特征). Článek o vedoucí úloze strany se tak do ústavy ČLR vrátil poprvé od roku 1978. V důvodové zprávě k novele ústavy z roku 2018 bylo v souvislosti s touto změnou uvedeno:

Ústava v perspektivě toho, co je bytostným rysem socialistického zřízení, stanoví pravidla zachovávání a posilování vedoucí úlohy strany, což prospívá posílení vědomí vedoucí úlohy strany mezi vším lidem, efektivní realizaci vedoucí úlohy strany v celém procesu a ve všech aspektech práce státu a zajištění toho, že cíl společné věci strany a státu se bude vždy ubírat správným směrem.

Volání po právním státu

Absence transparentního právního řádu a vlády zákona v ČLR jsou témata, o nichž se vede debata od počátku období „reforem a otevírání se“ (1978). Položení základů právního státu bylo nezbytné pro příliv zahraničních investic a s nimi spojeného know-how, které v 80. letech nastartovaly čínský ekonomický zázrak a nakonec umožnily vstup ČLR do Světové obchodní organizace v roce 2001. Po „právním státu“ (čínsky fa č’ 法治, dosl. „vláda zákona“, podle anglického „rule of law“) dlouhodobě volá občanská společnost a část odborné veřejnosti požadující stejná práva a možnost spravedlivého procesu pro všechny občany bez rozdílu, což by de facto znamenalo zrušení privilegovaného postavení komunistické strany nad zákonem.

V době, kdy na konci roku 2012 přebíral funkci generálního tajemníka, Si Ťin-pching u části čínské veřejnosti budil očekávání, že přispěje k upevnění vlády zákona v ČLR, a tím potlačí korupci a zneužívání pravomocí stranickými funkcionáři. Tato očekávání se projevila v debatě o „konstitucionalismu“, počínaje známým případem novoročního úvodníku z ledna 2013 v progresivním periodiku Nan-fang čou-mo (南方周末, Southern Weekly) vycházejícím v Kantonu. Úvodník, který pod názvem „Čínský sen – sen o ústavě“ parafrázoval Si Ťin-pchingův slogan o čínském snu, byl sice cenzurován, ale v odborném tisku a na internetu se rozvinula debata o potřebě naplňovat práva a svobody formálně zaručené ústavou. Výsledky těchto debat byly shrnuty v tzv. Modrých knihách o právním státu (法治蓝皮书; The Annual Report of China’s Rule of Law) za rok 2013 a 2014 z nakladatelství Čínské akademie společenských věd.

Vláda zákona s čínskými rysy

Debata se vyznačovala tím, že zatímco na straně zastánců konstitucionalismu se do ní zapojovali známí odborníci, odpůrci psali pod pseudonymy a část z nich byla napojená na obskurní think-tanky propagující militantní nacionalistickou agendu. Patřil mezi ně i Výzkumný ústav námořní bezpečnosti a spolupráce spojený s „neziskovým“ křídlem firmy CEFC později zmizelého čínského poradce prezidenta Zemana. Analýza čínského tisku a sociálních médií ukázala, že názory stavící se proti myšlence konstitucionalismu sice postrádaly autoritu známých osobností a odbornou úroveň, avšak získaly mnohem víc prostoru v médiích.

Formálně debatu ukončilo 4. plenární zasedání 18. ústředního výboru v říjnu 2014, které rozhodlo o nutnosti „vytvořit systém vlády zákona socialismu s čínskými rysy“ (中国特色社会主义法治体系). Ústřední výbor na tomto plenárním zasedání přijal Rozhodnutí o některých významných problémech ve všestranném prosazování řízení státu za pomoci zákonů (中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定), v němž představil sedm zásad, jak urychlit budování „socialistického státu řízeného zákony“ (社会主义法治国家).

Rozhodnutí 4. pléna reaguje do jisté míry na požadavky občanské společnosti, když hovoří ve svém 4. bodě o potřebě „zajistit spravedlivou justici a zvýšit veřejnou důvěru v justici“, nicméně podstatu těchto požadavků adaptuje tak, aby zákon posílil, nikoliv oslabil výlučnou pozici komunistické strany. Z ústřední formulace „budování systému vlády zákona socialismu s čínskými rysy“ je patrné, že cílem není právní stát v běžném slova smyslu, ale vytvoření systému, který podřízenost soudů rozhodování stranických orgánů ukotvuje v zákoně, a tím tuto praxi legitimizuje. Jinými slovy, Rozhodnutí 4. pléna rezonuje s požadavkem veřejnosti respektovat ústavu, avšak radikálně reinterpretuje volání veřejnosti po ochraně občanů proti zvůli úřadů v duchu principů „vlády zákona“ (fa č’ 法治) a proměňuje ho v „řízení státu za pomoci zákonů“ (i fa č’ kuo 依法治国, zkráceně rovněž fa č’ 法治) a to při plném zachování vedoucí úlohy strany. Toto pojetí „vlády zákona“ se pak stalo podkladem pro „všestranné řízení státu za pomoci zákonů“ (全面依法治国) jako jedné z tzv. Čtyř všestranností (四个全面), které utvářejí rámec socialismu s čínskými rysy v Si Ťin-pchingově nové epoše.

Tažení proti nezávislým právníkům

Jak vypadá řízení státu za pomoci zákonů v praxi, se projevilo počátkem července 2015, kdy se se na tři stovky právníků se zaměřením na trestní a lidská práva staly terčem vládních zásahů. Podle data události 9. 7. se této události přezdívá „Velký zátah 709“ (709大抓捕). Jen v prvním týdnu bylo zadrženo a vyslýcháno nejméně 159 lidí. Všichni pronásledování právníci byli známi pro svou práci s klienty, kteří čelili perzekuci v oblasti „náboženského vyznání, nuceného vystěhování a aktivit na ochranu práv“. Ředitelka projektu Human Rights in China Sharon Hom k těmto událostem dodala, že „hromadné zatýkání obhájců v první linii, jejichž úkolem je chránit práva, odhaluje pravou povahu politiky ‚vlády zákona‘ jako zbraně represe“.

Nesmí být pochyb o tom, kdo řídí stát

Projevem budování právního státu s čínskými rysy bylo již zmíněné posílení vedoucí úlohy strany v ústavě a ideové propojení myšlenky vlády zákona s výlučnou pozicí strany ve společnosti. V institucionální rovině koordinuje realizaci vlády zákona na čínský způsob v praxi Výbor ústředního výboru KS Číny pro všestranné řízení státu za pomoci zákonů (中国共产党中央全面依法治国委员会). Jeho cílem je „zdokonalit systém a pracovní mechanismy všestranného řízení státu za pomoci zákonů pod vedením strany a lépe implementovat základní strategii řízení státu za pomoci zákonů“ (健全党领导全面依法治国的制度和工作机制,更好落实全面依法治国基本方略).

Nejvyšší vedení KS Číny evidentně přikládá právní reformě mimořádný význam. V čele výboru stanul generální tajemník Si Ťin-pching a jeho zástupci se stali člen stálého výboru politbyra a premiér Li Kche-čchiang (李克强), Li Čan-šu (栗战书; v té době mj. vlivný tajemník sekretariátu ÚV a předseda kanceláře státního výboru pro bezpečnost) a Wang Chu-ning (王沪宁; v té době mj. vedoucí kanceláře Vedoucí skupiny pro celkové prohlubování reforem). Dnes jsou Li Čan-šu a Wang Chu-ning členy sedmičlenného stálého výboru politbyra, úzké skupiny, která v čele se Si Ťin-pchingem soustředí v rukou veškerou moc v zemi.

K dalšímu upevnění koncepce řízení státu za pomoci zákonů jako jednoho z klíčových aspektů dalšího směřování došlo v roce 2017 na 19. sjezdu KSČ, kdy Si Ťin-pching ve svém úvodním projevu formuloval základy své teoretické syntézy, která posléze vešla ve známost jako „Si Ťin-pchingovo myšlení“. Tehdy mj. prohlásil:

… všestranné řízení státu za pomoci zákonů je zásadní nutností a důležitou zárukou socialismu s čínskými rysy. Vedoucí postavení strany musíme implementovat ve všech procesech a aspektech řízení státu za pomoci zákonů, musíme neochvějně následovat cestu řízení socialistického státu s čínskými rysy, musíme zdokonalit socialistický právní systém vystavěný na ústavě, musíme vytvořit zemi řízenou za pomoci zákonů.

坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家

„Řízení státu za pomoci zákonů“ se následně objevuje v podobě konkrétních bodů, do nichž straničtí ideologové uspořádali hlavní zásady Si Ťin-pchingova myšlení.

Právní stát jako bezpečnostní riziko

Z rozhodnutí nejvyšších stranických orgánů, z novelizace ústavy a dalších opatření je patrné, že v relativně krátké době v právní rovině došlo k dalšímu rozostření beztak tenké hranice mezi postavením KS Číny a státem. Zdůrazňování nutnosti posilovat vedoucí úlohu strany jako základ snahy modernizovat čínský právní systém vede k postupné legitimizaci a institucionalizaci v zákoně suverenity komunistické strany.

Přes opakované projevy ČLR o transformaci v zemi s „vládou zákona“ by bylo chybou se domnívat, že se jedná o klasický případ „právního státu“ (Rechtsstaat), jak jej známe z kontinentální právní nauky. V kontextu ČLR je mnohem přiléhavější právě označení „řízení státu za pomoci zákonů“ (law-based governance), přičemž to je rámováno principem vedoucí úlohy strany. Se stejným odstupem je nutné vnímat leckdy až přehnanou oddanost ústavě projevující se v projevech představitelů ČLR, tím spíš, že ústava ČLR je dokument podléhající častým úpravám.

Zájem KS Číny o konstitucionalismus je možné chápat jako účelové přivlastnění si požadavků veřejnosti na transparentní právní řád s cílem nijak neoslabit vedoucí úlohu strany. To dokládá také interní Oběžník o současném stavu v oblasti ideologie (关于当前意识形态领域情况的通报) z počátku Si Ťin-pchingova působení na pozici generálního tajemníka strany, známý pod názvem Dokument č. 9. O západním pojetí ústavního zřízení se zde hovoří jako o „zásadním ohrožení“, které „spočívá v tom, že proti sobě staví vedoucí úlohu strany a naplňování ústavy a zákonů“ a „odmítá vedoucí úlohu strany a ruší lidovou demokracii“. (宣扬西方宪政民主的要害, 在于把党的领导与宪法和法律实施对立起来,以西方宪政民主否定党的领导、取消人民民主.)

V rámci Si Ťin-pchingova myšlení však jde o víc. „Řízení státu za pomoci zákonů“ odpovídá jeho pojetí systematičnosti “spravování státu”. Si Ťin-pching usiluje vnést do dříve často arbitrárních procesů řád ve smyslu absolutní kontroly strany na základě formalizovaných a dokonce automatizovaných procesů. Právo, jak ho určuje Si Ťin-pchingovo myšlení, je nástrojem „vědeckého“ řízení společnosti za pomoci moderních metod.

Ačkoliv strana vyžaduje, aby právo sloužilo jako nástroj k určování norem chování obyvatelstva, pro kontrolu sebe samé se obrací k výlučně vnitrostranickým nástrojům. Strana má na sebe podle Siho dohlížet sama prostřednictvím Ústřední disciplinární komise. To je další inovace Si Ťin-pchingovy „Nové epochy“ – za Teng Siao-pchinga a jeho bezprostředních nástupců v „období reforem“ mělo tento dohled vykonávat „veřejné mínění” prostřednictvím médií (舆论监督) a stát částečně oddělený od strany. Si oproti tomu soudí, že strana požívá plné suverenity (v Hobbesově smyslu slova) a žádné vnější nástroje kontroly nepotřebuje. Také proto nevládní organizace World Justice Project na svém žebříčku vlády zákona řadí ČLR na 88. místo ze 128 s celkovým skóre 0.48 z 1.00.

Koncept řízení státu za pomoci zákonů tak na jedné straně pomáhá straně institucionálně upevňovat její vedoucí úlohu, na straně druhé je realizovatelný právě jen skrze vedoucí úlohu strany. Tyto pojmy je tak vždy nutné posuzovat v těsné souvislosti. V praxi to znamená, že se do ústavního, resp. právního řádu státu řadí vedle klasických zákonů i interní stranické dokumenty, oběžník či nařízení. Proto nelze v čínském kontextu hovořit ani o „právním státu“ (Rechtsstaat), ani o „vládě zákona“ (rule of law), nýbrž právě o „řízení státu za pomoci zákonů“ – konceptu, který je ušit na míru KS Číny a který je nekompatibilní se západními zásadami liberální demokracie.

Nová pětiletka „vlády zákona”

10. ledna 2021 ÚV KS Číny zveřejnil nový pětiletý plán „Budování vlády zákona v Číně“ (法治中国建设规划). Plán navazuje na předchozí rozhodnutí ve věci „budování vlády zákona“ a obsáhle se věnuje devíti cílům, jejichž dodržování vnímá jako klíčové pro zájmy státu. Jak sám stanoví, „silná vláda zákona znamená silný stát“:

1. Pevně kráčet cestou vlády zákona socialismu s čínskými rysy a usilovat o vybudování Číny s vládou zákona s dobrými zákony a [na nich založeném] kompetentním vládnutí 坚定不移走中国特色社会主义法治道路,奋力建设良法善治的法治中国

2. Všestranně naplňovat Ústavu a pevně bránit důstojnost a autoritu Ústavy 全面贯彻实施宪法,坚定维护宪法尊严和权威

3. Vybudovat celistvý systém zákonů a norem, dobrými zákony urychlovat rozvoj a zajistit kompetentní vládnutí 建设完备的法律规范体系,以良法促进发展、保障善治

4. Vybudovat vysoce efektivní systém k implementaci vlády zákona a prohloubit realizaci přísné vymahatelnosti práva, spravedlivé justice a dodržování zákonů všemi lidmi 建设高效的法治实施体系,深入推进严格执法、公正司法、全民守法

5. Vybudovat přísný systém právního dohledu a účinně posílit dohled nad legislativou, vymáháním práva a prací justice 建设严密的法治监督体系,切实加强对立法、执法、司法工作的监督

6. Vybudovat silný systém zajišťující vládu zákona, vystavět robustní podpůrný aparát [zajišťující] budování Číny řízené zákony 建设有力的法治保障体系,筑牢法治中国建设的坚实后盾

7. Vybudovat dokonalý systém vnitrostranických předpisů a rozhodně a neochvějně  prosazovat řízení strany v souladu s předpisy 建设完善的党内法规体系,坚定不移推进依规治党

8. V těsné souvislosti s celkovou situací díla strany a státu v nové epoše podle zákona bránit suverenitu státu, jeho bezpečnost a zájmy rozvoje 紧紧围绕新时代党和国家工作大局,依法维护国家主权、安全、发展利益

9. Posilovat centralizované a jednotné vedení strany v budování Číny s vládou zákona a v plné míře rozvinout úlohu strany jako vůdčího jádra (领导核心), které má výlučnou zodpovědnost za celek (总揽全局) a vše koordinuje 加强党对法治中国建设的集中统一领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用

Plán počítá s tím, že do roku 2025 bude mít stranické vedení komplexnější mechanismus k řízení státu za pomoci zákonů. Do roku 2035 by pak mělo být dosaženo cíle vybudování „státu pod vládou zákona, vlády pod vládou zákona a společnosti pod vládou zákona“. Cílem je, slovy dokumentu, „vybudovat spravedlivou, účinnou a autoritativní socialistickou justici s čínskými rysy“. To předpokládá „posilovat absolutní vedoucí úlohu strany nad soudní prací.“ (建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度 … 坚持符合国情和遵循司法规律相结合,坚持和加强党对司法工作的绝对领导)

Součástí pětiletého plánu je také výchova obyvatelstva v duchu toho, co KS Číny chápe jako „vládu zákona“:

Celkové řízení státu za pomoci zákonů vyžaduje účast celé společnosti. Musíme pevně podporovat ducha socialistické vlády zákona, budovat kulturu socialistické vlády zákona a vést všechny lidi k tomu, aby se stali věrnými obhájci, uvědomělými zastánci a skálopevnými obránci socialistické vlády zákona.

(全面依法治国需要全社会共同参与,必须大力弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。)

Realizace plánu dále předpokládá posílený dohled nad justiční činností, což v daném kontextu přirozeně znamená uplatnění vedoucí úlohy strany v soudní praxi:

Zlepšit systém omezení a dohledu nad soudci a státními zástupci v řešení případů a podporovat spravedlivou justici. Uceleně provádět systém odpovědnosti za řešení případů pro soudce a státní zástupce a jednotě regulovat příslušnost soudců a státních zástupců v řešení případů.

(加强对司法活动监督。健全对法官、检察官办案的制约和监督制度,促进司法公正。全面推行法官、检察官办案责任制,统一规范法官、检察官办案权限。)

Plán zahrnuje také otázky dotýkající se Tchaj-wanu a Hongkongu, čímž dává najevo, že tato území zahrnuje do svých vnitrostátních záležitostí – v případě Hongkongu se jedná o potvrzení trendu, který nastartovalo přijetí zákona o státní bezpečnosti v létě 2020 a v jehož důsledku jsou popřeny rozdíly v právním řádu mezi ČLR a bývalou britskou kolonií zakotvené v původně přislíbeném uspořádání „jedna země – dva systémy“: 

Zaručit praxi „Jedné země, dvou systémů“ a urychlit znovusjednocení domoviny … Podporovat správkyni a vládu zvláštní administrativní oblasti v řízení a aktivním jednání v souladu se zákonem a naplňování ústavní povinnosti chránit národní suverenitu, bezpečnost a rozvojové zájmy.

(依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一…支持特别行政区行政长官和政府依法施政、积极作为,履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任。)

V případě fakticky nezávislého Tchaj-wanu zákon potvrzuje politiku, která neuznává reálnou situaci a budoucnost ostrovního státu spojuje s otázkami teritoriální celistvosti ČLR a státního zájmu: 

Prověřit plán „Jedna země, dva systémy“ ve vztahu k Tchaj-wanu k urychlení procesu mírového znovusjednocení domoviny … Užívat vlády zákona k ochraně principu jedné Číny, zásadním způsobem odmítat „nezávislost Tchaj-wanu“ a chránit národní suverenitu, bezpečnost a rozvojové zájmy.

(探索“一国两制”台湾方案,推进祖国和平统一进程…运用法治方式捍卫一个中国原则、坚决反对“台独”,坚定维护国家主权、安全、发展利益。)

(Aktualizováno 9. 2. 2021)

 

Literatura:

Bandurski, David (2013). „Why Southern Weekly Said No“. China Media Project (11 January 2013). Dostupné na: https://chinamediaproject.org/2013/01/11/why-southern-weekly-said-no/

Creemers, Rogier (2015). “China’s Constitutionalism Debate: Content, Context And Implications”. The China Journal 74: 91-109.

Horsley, Jamie P. (2019). “Party Leadership And Rule Of Law In The Xi Jinping Era: What Does An Ascendant Chinese Communist Party Mean For China’s Legal Development?”. Dostupné na: https://www.brookings.edu/research/party-leadership-and-rule-of-law-in-the-xi-jinping-era/.

Klimeš, Ondřej (2015). „Strana nad zákon“. Orientace LN, 10. října 2015. Dostupné na: https://sinopsis.cz/strana-nad-zakon/

Qian Gang (2013). „The uncertain death of ‚constitutionalism‘”. China Media Project, 2.9.2013. Dostupné na: https://chinamediaproject.org/2013/09/02/the-uncertain-death-of-constitutionalism/.

Trevaskes, Susan (2018). “A Law Unto Itself: Chinese Communist Party Leadership And Yifa Zhiguo In The Xi Era”. Modern China 44 (4): 1-27.